【规划师论坛6】面向城市治理的北京朝阳区街区设计导则编制
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本期主题：城市治理创新
【编者按】
城市治理创新是国家治理体系最重要的组成部分，也是实现国家治理能力现代化的基石。当前，面对我国经济结构多元化、社会阶层多样化及利益诉求复杂化等带来的新的城市治理难题，传统的治理模式难以为继，在此背景下思考如何通过治理理念创新、治理方式与手段革新及城市治理体制改革等，全面提升城市治理能力，发挥城市规划在城市治理中的抓手作用，实现既治标又治本的治理目标，推动城市治理的科学化、法制化、民主化、规范化和信息化，具有重要的现实意义。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“城市治理创新”为主题，特邀一组文章，探讨城市治理理念、治理模式与治理途径等，并着重介绍北京、广州与佛山等地在城市治理方面的实践经验，以期为读者们提供有益参考。
【规划师论坛6】
面向城市治理的北京朝阳区街区设计导则编制
作者北方工业大学建筑与艺术学院讲师李婧，清华大学建筑学院副教授唐燕，中建设计集团有限公司齐梦楠，北方工业大学建筑与艺术学院本科生彭竞仪在《规划师》2018年第6期撰文，街道空间是城市空间的重要组成部分，是当前城市规划与空间治理的重点研究对象之一。文章通过总结国际街道设计导则相关经验，借鉴其以人为本的思想内涵及分类分区进行空间管控的方法，以弹性引导为主要手段，构建“界面—街道—街区”三层级管控、多部门协同的大平台管理机制，并以北京《朝阳区街区设计导则(试行)》为例，详细论述其面向实施的导则编制思路、分类分区的编制框架及共建共享共治的实施策略，以期为类似地区的街区设计提供参考。
[关键词]街道空间；城市治理；街道设计导则；北京朝阳区
[文章编号]1006-0022(2018)06-0042-07
[中图分类号]TU984
[文献标识码]A
[引文格式]李婧，唐燕，齐梦楠，等．面向城市治理的北京朝阳区街区设计导则编制[J]．规划师，2018(6)：42-48．
一
国外城市街道设计导则在城市治理中的作用和意义
街道设计导则作为城市空间设计和管理的重要组成部分，很大程度上决定了城市的形象特色和市民出行文化。其对道路交通基础设施建设和城市开放空间环境塑造起着指引战略方向与明确技术思路的作用，对城市空间治理与城市精细化管理具有重要的推动作用。因此，本文通过比较分析国际街道设计导则的特点，为北京朝阳区的街区设计导则编制提供指导，从而构建具有朝阳特色的街区设计导则综合框架。
（一）国外城市街道设计导则在城市治理中的作用和意义
世界各地的街道设计导则均坚持以人为本的设计原则，创造宜人的、环境友好的街道空间。《伦敦导则》旨在转变以机动车为中心的城市街道设计理念，以减少人对小汽车的依赖，创造宜人的、适宜步行的城市街道。《纽约导则》关注良好的人性化街道环境，认为其既增添城市活力又吸引商业投资效益，并遵循安全性、可达性、环境协调、宜居性、可持续性和经济性6条原则，推动人性化街道转型。《阿布扎比导则》倡导为市民营造安全、舒适和丰富有趣的步行环境，鼓励发展公共交通，减少机动车出行依赖。《全球导则》以“在街道设计中优先考虑行人”为核心原则，认为街道是市民体验城市的基础空间，并对“人性化街道设计”进行详述。
（二）分类分区，通过精细化管理保障地域特色
重新对街道空间进行分类分区，根据自身特点提出相应的空间要素管控要求，能够保证有效的精细化管理，体现地域特色。《阿布扎比导则》《印度导则》均对街道空间进行分类，根据不同的类别制定差异化的设计策略。《纽约导则》针对每一类设计问题列出“工具箱”，提出相应的设计要求，并进行综合应用指数评价，明确其适用条件。《多伦多导则》确定了6类改造的基本类型及对应的改造方式。
（三）多方参与，建立城市管理、治理一体化的实施机制
搭建全面的信息管理、沟通交流平台及保证广泛的参与度是保障设计导则得以实施的关键所在。《洛杉矶导则》鼓励媒体、非营利组织机构及宗教组织等进行宣传和推进，达到广泛参与的效果。《印度街道设计手册》跨越行政管理壁垒，建立了协同规划的平台，融合道路交通与街道环境设计两个方面，实现城市规划部门与交通规划部门的整合协调。《纽约导则》在编制上整合多个政府部门，由纽约交通运输部牵头，会同其他8个相关城市部门联合发布。上述导则在受众上也十分广泛，包括设计机构、私人开发商、城市管理部门及社区组织等。其通过将所有街道设计要素进行合理分类列举，形成设计要素检索，方便专业与非专业人士查阅核对，搭建了一个平等、共享、供多方讨论与评估的平台。
二
面向城市治理的朝阳区街区设计导则编制研究
随着城市治理理念与精细化管理模式的推进，我国各大城市开始着力于建设宜居宜业的城市环境，改善城市空间品质。北京城市空间品质提升的重要议题就是如何在减量规划背景下实现街区空间品质的提升。在党的“十九大”和中央城市工作会议精神指导下，同时推进《北京市人民政府关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动 (2017—2020年 ) 的实施意见》及《首都核心区背街小巷环境整治提升三年(2017—2019年)行动方案》的实施，结合《北京城市总体规划 (2016—2035 年 )》相关要求，依据强化城市特色、转变规划方式、提高城市治理能力及解决“大城市病”等指导思想，北京市规划和国土资源管理委员会朝阳分局组织开展朝阳区街道调研，并以此为依据编制《朝阳区街区设计导则(试行)》(以下简称《导则》)。《导则》的适用范围覆盖全区 470.8 km 2 、24 个街道办事处及 19 个地区办事处。其立足朝阳特色，上承《北京市街道设计导则》，下接朝阳各街区街道设计导则，在推进城市治理方面有一定的创新。
（一）以人为本，面向治理实施的导则编制思路
在城市治理中，政府主要担当引领者的角色，而街道/街区设计导则的作用旨在既保证政府对基本要素的引领，又不破坏市场与公众的活力，使得导则编制来源于社会公众，作用于社会公众，从而保证其人本原则。
《导则》界定了政府的管辖边界，确立了政府引导的核心内容：确立突出的地域特色、搭建导引体系框架、确立管控内容及明确管控要求。同时，《导则》的编制引导坚持以人为本的理念，在政府引导内容中突出人本思想，对街道/街区环境进行人性化设计，并积极推进公众参与到城市更新、社区改造、社会共建的工作中，提高公众的主体意识和积极性。另外，为保证治理能够有效落实，采用整体着眼、局部着手的编制方法，既从宏观层面上对朝阳街区的整体风貌进行要求和管控，彰显朝阳区现代、活力、时尚的形象特色；又从微观层面上明确了街道/街区的管控要素，根据不同街道类型的不同需求提出针对性的管控建议和注意事项，为各街道开展街道 /街区维护、整治和提升工作提供管理依据与设计要求。
政府在《导则》编制中确立了“一个纲领、十项原则、三类管控层级”的体系框架，上衔定位要求，下接民生需求，对应区域实际，面向治理实施。《北京城市总体规划 (2016—2035 年 )》中对朝阳区的定位为“国际、创新、绿色生态”。同时，结合朝阳区自身的形象特点，提出了“一个纲领”的具体内容，即将朝阳区街道/街区建设成为“国际、现代、绿色、活力”的高品质城市空间，提升街道风貌、激活街区活力、重塑街道生态环境和彰显地区文化。
“十项原则”指街道/街区设计中应遵循的要点，其概念有较强的前瞻性及人本性。坚持创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，积极响应北京疏解整治十项行动的号召，提出对应性较强的十项设计原则，包括“包容共享、文化特色、风貌协调、现代安全、分类统筹、绿色生态、先进智慧、功能多元、民生优先、精细化治理”(图1)。
《导则》同时面向工作实际，突破常规的街道设计导则仅聚焦街道空间而忽略街道身处城市生境并与周边要素关联的研究局限性，采取多层次控制的方法，提炼朝阳区街道/街区设计的关键管控要素，形成涵盖界面、街道和街区3 个层级的综合设计导引，以提升城市治理的能力，增强《导则》的可实施性。
（二）以大数据分析为基础，以实地调研为依据，建立分类分区的编制框架
1.以GIS大数据分析为基础划分街道类型、构建数据平台
平台的搭建需要广泛的数据支撑，《导则》利用GIS对朝阳区内的所有用地和街道进行基本信息的提取与空间分析，从而作为朝阳区街道类型划分的依据，增加了《导则》编制的科学性与实用性。
朝阳区的总面积约为 470.8km²，含24个街道办事处、19个地区办事处，现状按街道名称统计有2000余条街道，按道路交叉口线段统计有 50000 余条街道段。通过梳理朝阳区土地利用现状和街道现状(快速路、主次干路和支路)相关数据，发现朝阳区内有多条高速公路和城际间道路经过，交通性较强；道路等级普遍较高，以主次干道为主，支路及以下级别道路的比例相对偏小；一些街道环境和景观质量突出，部分街道具有明显的功能复合型特征。为对多条街道数据进行梳理，在《导则》编制中利用GIS叠加分析法对用地性质和道路等级等进行集合运算，将朝阳区街道划分为五大类型：商业性街道、生活服务性街道、综合型街道、景观型街道 ( 城市景观型、乡村景观型 ) 和交通性街道( 图 2)。其中，景观型街道比重最大，约占 48.12％，其次为交通性街道和生活服务性街道，比重分别为 22.80％和17.03％，街道类型的定义与等级情况如表1所示。
此外，《导则》还搭建了一个基于GIS的公共数据和管理支撑的动态平台，将 43 个行政区划内的全部街道 / 街区信息的道路交通、建筑风貌、景观绿化、设施配套与生态智慧等信息进行资源整合、数据共享和决策分析，为后续街道的建设、实施和管理提供平台支撑。
2.以实地调研为基础，提取《导则》的管控要素
实地调研是了解街区现状的基础，但朝阳区地域范围较广，涉及街道类型众多，为保证调研的深入有效，选取典型街区与代表街道进行深入调研。通过综合考虑朝阳区各街区、街道的特点、风貌和发展定位等因素，选择和确定了3 类具有代表性的朝阳城市片区，包括典型风貌区(29.38km²)、典型居住区(约4.53km²)和城乡结合部(约49.12km²)，并明确3类片区的现状调研对象，共计12个街道(CBD综合区、三里屯、使馆区、奥林匹克公园、朝外大街、望京地区、定福庄地区；左家庄、团结湖；将台乡、小红门、十八里店 )；针对 5 类特色街道的百余条道路进行走访调研，由 30 多名调查员、8 个调查小组分头开展现状调查与分析摸底工作；最终形成“街道现状调查分析”专题，从“特点、问题、对策”3个方面依次展开分析，并针对不同类型的问题给出了相应的参考导引，为后续街道管理者和使用者提供方向指引、工具参考和方法手段示意(表2)。
基于调研成果，研究从朝阳区街道建设的现实问题与未来发展需求出发，提炼朝阳区街区/街道设计的关键管控要素，切实建立分类型、分对象、刚性与弹性相结合的街道指引。
3.建立分类分区的数据平台，确立《导则》编制框架
在大量GIS大数据与实地调研材料的基础上，将所得数据进行分类，建立分类分区的数据平台。“3+X”框架是《导则》提出具体技术指引的结构逻辑，其中“3”指风貌控制、街道设计和街区建设三方面管控重点，“X”指由外部设施、绿色智慧设施等组成的拓展管控内容；从而编制了“三十项重点控制内容”，以图文并茂的形式对街道 /街区设计提出技术性指引。具体内容如下：
(1) 界面层级侧重风貌控制指引，即对建筑界面要素 (墙面要素和附属设施 )、建筑形式、建筑材质与颜色、建筑性质和界面空间进行管控。这个层级的管控重点在于协调沿街界面的整体风格，与周边节点建设、景观环境相一致，不应有不和谐的杂乱建 ( 构 ) 筑物破坏街道风貌。例如，墙面要素主要是从立面门窗、屋顶、台阶和无障碍设施 4个方面进行控制引导，严禁未经许可的开墙打洞、私搭乱建行为，及时拆除各种违法建设与不符合法规的占道经营，恢复应有的步行空间；对沿街建筑的屋顶类型、尺度、色彩和材质等进行严格控制，与周边整体风格保持一致；商业与公共服务类建筑沿街开口处应设无障碍坡道，轮椅坡道不易发现时应在建筑立面相关部位设置明显的无障碍标志(表3)。
(2) 街道层级的街道设计指引，即从街道设计和街道要素两个方面进行设计管控。街道设计包括完整街道设计、步行通行区与无障碍设计、建筑前区及设施带四方面内容；街道要素包括街道家具、公共艺术、地面铺装、街角绿地和街道绿化、信息设施、公交站点交通组织与停车安排六方面内容。这个层级的管控重点旨在提升道路便利性，增强城市活力，构建良好的城市公共空间。例如，对步行通行区的建设提出相关建议，其应保持连贯、平整，避免不必要的高差；如有高差时，应设置斜坡等无障碍设施；步行通行区内须设有安全、连续的盲道，保障盲人无障碍出行；提出不同类型步行通行区的合理建设宽度。又如，对建筑前区的控制旨在提升街道空间的完整性和街道活力，鼓励利用建筑前区设置商业设施或休憩设施；对不同功能的建筑前区提出建设宽度建议；沿街建筑底层为商业、办公和公共服务等公共功能的街道，鼓励其开放建筑前区，增加建筑前区的可达性等。
(3) 街区层次的街区建设指引，即从街区设施配置和小街区制两方面进行控制指引，包括开放街区构建、精准服务街区、街区文化形成和生活圈配置等内容。这个层级的管控重点在于街区的功能活力、设施配置、宜人尺度和街区开放性等要素。内容包括建立安全的街道环境，为所有使用者提供安全的通道，并保障慢行者权利；通过街道建设提高城市景观，优化生态环境；营造活力街道，提升城市品质与土地价值等。街道设计应满足街道主要功能的需求，符合街道断面建设的相关技术要求，对道路红线、城市绿线与建筑退线等多线进行融合处理，统筹安排街道步行区、建筑前区、设施带和机动车行车区等。此外，提出“5—10—15 分钟的生活圈”建构方法，在精准服务街区的管控中，针对不同人群提供精准服务，重点考虑老年服务类相关设施和高龄人口医疗养护、日常托管、家庭护理等需求，加强福利设施中儿童养育功能的基础保障，增加0 ～ 3 岁婴幼儿教养与托管设施；推动无障碍设施建设，营造安全、绿色、便利的街区生活环境；探索灵活共享的街区治理机制，提升社区资源利用的弹性和效率。
(4)拓展指引，即对其他外部设施，如垃圾箱、公共厕所、强弱电设施、电缆、电线、雨水管与闸箱雨污泵站等进行合理设置和管控，力求安全与美观。对绿色智慧设施的建设提出建议，促进街道智慧转型，普及智能公交、智能慢行，逐步实现街道智能设施全覆盖。鼓励进行生态街道和“海绵”街道的设计，保护街道生态廊道的连续性和多样性，使街道在适应环境变化、应对雨水带来的自然灾害等方面具有更好的弹性。同时，建议街道建设应采用绿色的施工工艺和技术等。
（三）构建索引体系，创新管理机制，建立共建、共享、共治的实施策略
1.按照街道行政单位构建索引体系，保证实施主体
《导则》的共享性及实用性是保证其能够实施的核心条件，构建合理的索引体系，有利于保证各方参与共享，保障《导则》因方便理解而得以实施。索引体系即由多个索引构成的检索工具，可为同一类街道的不同控制要素或同一行政片区的不同街道类型提供多种检索途径。
搭建便于查阅检索的索引体系有利于推动设计导则平等共享，便于对接城市精细化管理，是保障城市治理及导则落地实施的重要内容。根据五大类街道类型提出有针对性的控制引导要求，形成“菜单式”管理一览表，推进每一类街道设计和管控方法，这样既有利于提高整体街道界面设计的水平，又能突出不同街道的性格。利用GIS数据库对朝阳区 43 个行政区划内的所有街道类型进行划定，并在GIS系统中进行不同色彩的图示化表达，方便各街道管理者在图中查询每条街道的类型，同时也可快速对应到该类型街道相应的管控内容及导则编号，便于后期的实施管理，实现街道的精细化管理(表4，图3)。
2.创新管理机制，明确街道管理责任
政府、公众、市场和设计人员是城市治理的主体，《导则》的编制充分考虑各个主体，注重规划实施和公众参与，提出了多元化的配套管理建设机制，包括规划先行、资金保障、公众参与、部门协同和长效机制5类。
(1) 规划先行。街道整治及其他建设工程开始前，必须保证规划设计先行，通过优秀的规划设计方案来保障街道整治效果；探索建立责任规划师、责任建筑师制度，鼓励愿意自主参与并贡献智慧的志愿者规划师/设计师等参与规划设计；建立健全的单体建筑设计审查机制，鼓励建设用地设计方案出让；重要街区/街道的规划设计与建设过程应合理引入风险评估、专家论证等环节，确保规划设计方案的科学性与实操性。
(2)资金保障。加强各级公共财政投入，鼓励和引导社会资本参与到街区/街道各类设施的建设和整治中来，保证街区空间环境的建设与维护成本。
(3) 公众参与。鼓励公众参与到街区/街道建设整治的设计、管理与维护等全过程中，鼓励沿街业主参与街区公共环境的建设进程；收集公众对设计方案提出的意见并给予反馈，增强公众满意度；街区或街道建设与整治完成后，倡导行人、驾驶者与街道沿线业主共创文明空间，维护建成成果。
(4)部门协同。增强规划、建设、交管、绿化及市容等管理部门在规划、工程设计环节的沟通协调；在各部门沟通协调基础上，划分权责、明确责任主体和建设维护标准。
(5) 长效机制。针对街区 / 街道建设确立“全生命周期”的管控、维护与监督机制。建立街长制与巷长制，聘请市容市貌监督员，加强日常监督管理；政府、市场与社会形成相互补充的长效治理机制，共同发挥作用；做到每条背街小巷有政府代表、有自治共建理事会、有物业管理单位、有社区志愿服务团队、有街区治理导则和实施方案、有居民公约、有责任公示牌。
针对目前城市设计实施管理对象模糊，管理部门之间缺乏协同性和责任不明确等问题，《导则》通过对街道空间不同要素的管理机构、责任方等关键信息进行系统化梳理，并通过绘制典型路段和交叉口的平面和立面示意图，为使用人群提供了生动、直观的参考案例，便于公众的理解。此外，为了便于按照街道要素进行管理和查阅，《导则》按照道路交通类、市政管线类、道路绿化类、标识类与城市家具类5类分别绘制对应的平面图和立面图，明确各类街道要素对应的政府职能部门，为建立朝阳区街道精治、共治、法治的工作机制建立良好的工作基础(图4，图5)。
三
结语
在国家和社会治理模式的重构时期，追求精细化管理是城市规划与城市治理的主要内容，街道作为城市的重要空间是重点的研究对象。文章总结了国际街道设计导则相关经验，借鉴其以人为本的思想内涵及分类分区进行空间管控的方法，以弹性引导为主要手段，构建“界面—街道—街区”三层级管控、多部门协同的大平台管理机制。在《导则》编制过程中，以大数据分析和实地调研为研究基础，以便于查阅和使用的街道/街区类型划分与导则索引推动设计导则平等共享，以面向管理实施的多元化创新机制建构保障大平台、宽口径的落实。其在城市治理领域有诸多创新，对推动社会治理模式重构有一定积极意义。
来源：2018年06期《规划师》杂志
新媒体编辑：肖莉
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》2018年06期
《面向城市治理的北京朝阳区街区设计导则编制》
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